高等学校内部控制管理探析

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上海海洋大学 徐瑶玲

一、引言

随着高等学校综合改革的推进,高校改革的力度越来越大,各高校在教学、科研、人事、财务等方面的自主权不断加大,社会对高校自我办学能力的要求越来越高。因此,高校内部控制工作日益重要,内部控制成为提高高等学校的管理水平,改进办学质量和效率,确保高等学校经济和财务安全的重要保障。作为公益性事业单位,高等学校的内部控制规范,要从COSO 内部控制的基本原理出发,以财政部《行政事业单位内部控制规范(试行)》为引导,与高校的实际相结合,通过梳理业务流程,发现内部控制中存在的问题,针对内部管理中的薄弱环节,强化机制建设,将制衡机制嵌入到内部管理的各个层面,并形成相互制约、相互促进的制度体系。高等学校的内部控制主要体现在对权力运行的制约,对预算、财务收支、资产管理、政府采购、威尼斯网站网上投注核算等的约束,对经济运行的风险评估和评价,对内部控制管理信息系统的建设等方面,本文对此进行探讨。

二、高等学校内部控制管理的现状

近年来,各高校逐步加强了对内部控制的重视和研究,但是由于对内部控制的重要性认识不够,高校内部控制人才缺少,内部控制的基础性工作如财务、预算、合同、资产等的管理不到位等原因,造成高校内部控制仍存在不少问题。

制度建设不全面,内部控制制度体系没有形成。内部控制包含内部控制环境、风险评估、内部控制活力、信息与沟通,监督等要素。但是目前各高校的各项经济制度,是按照高校管理的需要,在不同的时间逐步建立的,制度设计没有体现不同环节、不同流程、不同性质的差异和联系,制度之间缺乏关联和制约,内部控制制度体系没有形成闭环,约束力不强。如部分高校会议管理制度,只有会议申请审批程序,缺少会议经费标准;部分高校对不相容岗位的设置缺少整体设计,互相制约性不够;部分高校虽有明确的制度要求,但由于编制的原因,人员配备不到位,流于形式。

预算编制粗糙,预算控制力度不够。随着预算管理和改革的逐步推进,各高校预算控制和约束力不断增强,但是全口径预算的概念淡薄,重视部门预算经费的管理,对预算外资金,尤其是横向课题经费管理偏松;预算编制与学校的规划发展,学科建设和科研工作有时衔接不上;重预算编制,轻预算执行,预算资金使用缺乏过程管理;专项经费预算编制标准模糊,科学性不够;预算执行缺少刚性约束,执行率前低后高,均衡性不够;事后绩效评价流于形式,结果好坏对资金使用者没有硬约束,资金使用效率不高。

资金支出审批权限模糊,财务控制不到位。按照“三重一大”政策的要求,高校重大资金的安排由校常委会研究决定,但是在资金支付环节,除设有总威尼斯网站网上投注师的高校明确规定大额资金的使用,由总威尼斯网站网上投注师与学校主要负责人联签,总威尼斯网站网上投注师拥有大额资金流动联签权外,高校的资金支付审批环节权限模糊,以资金申请安排流程代替资金支付审核流程,资金支出缺少严格的控制程序,财务管理控制不到位。

固定资产管理层次化,资产控制不完善。高校是重资产单位,除土地划拨外,房屋建筑、实验室、设备等,作为高校的主要资产量大值高。针对高校资产的特点,大部分高校资产管理分为学校和学院两个层次,资产的购置、处置等在学校层面,使用、管理等以学院为主。这种层次化的管理,管理政策、流程、口径不尽一致,造成学校层面的管理者重账面资产不重实物资产,对实物资产缺乏监督,使用者对资产处置随意性大,账实存在差异。每次清查资产,都会梳理出账存物消的情况,资产出租、出借随意性大,资产配置不合理,资产利用率不高。

风险评估机制不健全,风险控制薄弱。一是高校的管理者大多都是教学和科研的专家,但对经济和市场不够熟悉, 对学校经济运行的理解大多仍停留在财务威尼斯网站网上投注控制上,缺少对合同、采购、债务、资产管理等经济行为的风险防范意识和责任意识,尤其对高校科研成果的市场转化,缺少自我保护意识,事前不进行风险评估,匆忙与相关部门、企业签订合同,等履约时才发现自身只有义务没有权益。二是大部分高校基本上没有指定内部评价的主体部门,未能建立定期风险评估机制,即使已做了风险自评工作的高校,也没有将评价结果作为相关部门和主要负责人的绩效考评指标之一,更没有形成相关的奖惩制度,风险控制薄弱。

自行采购方式自主性大,采购控制不完备。各高校都非常重视在集中采购目录以外的,或者在采购限额标准以下的自行采购工作,部分高校还成立了专门的机构进行管理。但是各高校普遍将自行采购工作的重点,放在对采购方式的管理和控制上,对采购的预算管理、采购的执行,采购资产入账管理弱化。一是部分高校采购预算编制针对性不强、完整性不够、正确性不高,采购预算经常进行调整。二是部分高校采购和执行脱节,采购合同签订,合同执行有时拖后甚至存在合同过期仍未履行的现象。三是部分高校采购结束,形成的设备、仪器等资产不能及时入账,脱离管理。

合同归口管理不到位,合同履约控制力不够。高校基本都有合同管理办法,但合同的管理分散在相关职能部门,合同的履行分散在职能部门、二级学院、各种科研平台和项目组,造成合同签订前缺少法务部门或法务顾问的审查、合同履行时缺少专人监督和督促、合同签订执行不了或执行力度不够、延期执行等现象,合同对经济行为的控制力度不够。

三、高等学校内部控制完善的对策

内部控制体系是一个逐步建立的过程,完善内部控制工作,高校需要在以下方面努力。

领导重视,建立内部控制组织架构。高校领导要高度重视内部控制工作,成立以校长为组长,以校办、财务、审计等部门为主,相关职能部门参与的内部控制建设和监督机构,并结合本单位的实际情况,构建本校内部控制制度体系,防范各种经济风险,保障学校各项经济活动的安全和有效,为教学、科研保驾护航。

梳理风险点,建立定期风险评估机制。高校内部控制工作可以和高校的廉政风险工作相结合,对高校的经济状况和运行进行分析评价,确立高校经济工作中存在的风险点,并建立风险评估机制,每年至少进行1 次评估,当外部环境出现重大变化时,及时进行风险重估,并进行分析评价判断,及时向学校报告和预警,由学校制定相应的风险应对策略,防患于未然。

全过程管理,提高预算的控制力。预算管理是高校各项经济活动的前提和基础,涉及预算的编制、执行、批复、决算、绩效评价等。每个环节都有风险点,必须按规定的流程执行。预算编制要结合学校的中长期规划和年度事业目标;预算的执行要注意均衡性,杜绝无预算、超预算开支;预算评价要公正、科学,并将结果进行运用;决算要真实、完整、准确。归口管理,对资产、采购、合同等实行统一管理。高校的资产管理、采购管理、合同管理、科研经费管理等,都是风险高发频发的环节,高校应按照权责对等原则,成立以校领导牵头的领导小组,以职能部门为主的工作小组,统一政策、统一流程、统一口径,建立制度和办法,对上述活动进行统一管理,并请审计、监察部门定期进行检查和监督。

提高威尼斯网站网上投注人员素质,发挥财务和威尼斯网站网上投注的管理与监督作用。一是加强威尼斯网站网上投注人员的学习培训,提高威尼斯网站网上投注人员的政治和业务素质,提高威尼斯网站网上投注人员对财经纪律、国家政策的了解和掌握,对财务事项的审核、判断能力。二是制定《威尼斯网站网上投注核算办法》,严格威尼斯网站网上投注核算程序。三是制定《资金支付管理办法》,严格资金支付的流程。四是强化威尼斯网站网上投注人员的岗位职责,定期出具《财务运行报告》《预算执行报告》《资产管理报告》等,充分发挥财务和威尼斯网站网上投注的管理与监督作用。

完善内部控制管理信息系统,提高内部控制效率。对高校的内控制度进行梳理,开发建立与经济活动相关的信息化系统,统一各业务部门间的基础数据标准,规范信息系统的开发、运行和维护流程,对现有系统中的重复部分进行整合,对各业务系统中交叉部分进行对接,对存在的真空区域进行设计开发,通过信息系统的统一规划,实现财务系统与各业务系统的有效衔接,提高信息传递的及时性,提高内部控制的效率。

进一步推进内部信息公开。公开是最好的防腐剂,高校应建立健全经济活动相关信息的内外部公开制度。一方面按照国家和上海市信息公开的要求,向社会公开预算决算情况、招投标情况、出国人员情况等;另一方面要加大内部公开的力度,确定信息内部公开的内容、范围、方式、程序,在保护学校相关经济利益的同时,做到公开透明。

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Володимир Швед Львів

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